Conceito: trata-se de uma área autônoma do Direito, em que se visa organizar e normatizar o funcionamento do Estado. Surgiu a partir da Direito Constitucional, e é visto como ramo do Direito Público. Todos os órgãos da administração se sujeitam a ele. As três funções (legislativa, judiciária e executiva) são a ele submetidas, já que todas exercem atividades que são regidas pelo Direito Administrativo.
Conforme o Estado vai abrindo mão de suas funções para que os particulares (população) participe da administração, é preciso que se modifique a própria organização pública.
Hely Lopes traz o conceito: “É o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas, tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.”
Ou seja: para que o Estado possa organizar-se e cumprir suas funções, ele precisa de suprimento pessoal e material, e é para estabelecer os limites nessa organização que existe o Direito Administrativo.
Fontes
A administração pública necessita de aparelhamento para atender as necessidades sociais. Divide-se em:
· Órgãos – elemento formal
· Agentes – elemento pessoal
· Serviços – elemento operacional
Entidades da administração pública
Para que possa se materializar a prestação de serviços, existem as chamadas entidades – que são Pessoas Jurídicas que encarregam-se de cumprir a prestação. As entidades dividem-se em:
· Administração direta – entidades estatais, criadas pela Constituição Federal (União, estados, municípios e Distrito Federal). O Estado age, nesses casos, diretamente.
· Administração indireta – quando, através de leis específicas, o Estado delega o cumprimento de parte de suas funções. Vejamos:
Dependendo da forma como é prestado o serviço, pode haver uma diminuição na aplicação do Direito Administrativo. É o caso das entidades de regimento híbrido (misto). Deve haver sido fixado logo na fundação das entidades o tipo de regimento (Público/Privado/Híbrido).
Princípios Constitucionais do Direito Administrativo – art. 37, cáput, CF
L I M P E
Legalidade: diferentemente do que se aplica aos particulares, que é lícito fazer o que a lei não proíbe, na administração pública deve ser seguida a ideia de que só poderá ser feito algo que não haja proibição e que a lei EXPRESSAMENTE autorize. Cada lei que for autorizar algo deverá observar sempre todos os Princípios, para que não seja inconstitucional. Tais condições devem ser seguidas por se tratar de normas de ordem pública. Exceções ao Princípio da Legalidade: Medidas Provisórias, Estado de Defesa e Estado de Sítio.
Impessoalidade: traz que todos os atos públicos deverão ser praticados “sem rosto”, ou seja, qualquer órgão que esteja agindo, será sempre em nome do interesse público e pela administração, observando, portanto, que não haja promoção pessoal de autoridades ou de órgãos. (§1º)
Moralidade: ética. Diz que o agente deve sempre agir em favor da coletividade, tendo em vista não o senso comum, mas o bem comum. Não se deve levar em conta os parâmetros pessoais de honestidade, justiça, legalidade, etc – mas sim os impostos por tal instituição à qual serve e àquela sociedade. É também chamado de Princípio da Probidade Administrativa (probidade = honestidade). A Lei 8429/92, chamada de Lei de Probidade Administrativa, prevê a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, indisponibilidade de bens e ressarcimento do erário, àqueles que se enquadrarem em alguns dos atos descritos como ímprobos.
Publicidade: traz a obrigatoriedade da administração pública em divulgar os atos oficiais praticados, desde que esses não tenham o sigilo como requisito às suas consequências, para que possam alcançar a sua eficácia e validade. Não é se autopromover (pode até ser citado o nome do ente público que está praticando o ato, mas não da autoridade responsável). A publicação deve ser feita através da Imprensa Oficial. Exceções: casos de segurança nacional, processos de investigação policial e segredo de justiça.
Eficiência: é o princípio que traz que todo cidadão deve ter suas necessidades atendidas e que a administração deve agir com qualidade e de forma célere para atendê-las.
Princípios Implícitos
Estão expressos ao longo do texto constitucional, de forma implícita. Vale lembrar que NÃO HÁ hierarquia entre princípios implícitos e explícitos. O que pode haver é a prevalência de um ou outro.
S H A R P I M P E I
Supremacia do interesse público: é o princípio que permite ao Estado limitar nossas ações. Diz que o interesse particular não se sobrepõe ao interesse coletivo. Não permite abusos no poder de agir/de limitar.
Hierarquia (interna): permite à administração pública se auto-organizar. Cria uma subordinação interna entre os cargos, mas subordinação não é submissão.
Autotutela: é a autorização ao Poder Público de poder rever qualquer de seus atos, podendo mantê-lo, desfazê-lo ou reformá-lo, a qualquer tempo. É o poder de revisão, de autocorreção que o Estado possui.
Razoabilidade: é o “sistema de freios” da administração. Impõe que o Poder Público deve agir de forma razoável em cada situação, para resolver os problemas de forma adequada.
Presunção de legitimidade: todo ato praticado por órgãos públicos é, presumidamente, correto, válido, legítimo.
Isonomia: “tratar de forma igual os iguais, e desigualmente os desiguais” – o Estado oferecer mais a quem tem menos. Ordena que se observe a igualdade social e que cobre mais de quem tem mais, e menos de quem tem menos.
Motivação: é a Teoria dos Motivos Significantes – traz que toda ação do Poder Público deverá ser motivada, justificada e vinculada ao interesse coletivo.
Presunção de autoexecutoriedade: o Estado, presumidademente, não precisa de autorização de outro órgão para agir – pode agir por conta. Presunção de legitimidade.
Especialidade: o Estado pode transferir parcelas de sua responsabilidade. Tal transferência é pontual, específica – mas limitada, para que não haja abusos.
Indisponibilidade do interesse público: o interesse público é de todos e de extrema importância, portanto, não é disponível.
Administração Indireta
É o ato de descentralizar ou desconcentrar as funções nas mãos de um só ente/órgão público.
DESCENTRALIZAÇÃO: é a transferência de funções a outros entes da administração.
DESCONCENTRAÇÃO: é a transferência de funções a órgãos da administração.
A criação e transferência de responsabilidades a entes e órgãos é sempre feita por meio de lei. Surgem sempre da necessidade, oportunidade e de lei.
As entidades são dotadas de personalidade jurídica, mas os órgãos não.
Na descentralização, a responsabilidade se transfere juntamente com a função. Já na desconcentração, a função é transferida, mas a responsabilidade é do ente público que criou o órgão – ele deverá fiscalizar.
Fiscalização finalística: observa se o fim está sendo alcançado, sem priorizar os meios para tanto.
Uma entidade, fruto de descentralização, pode fazer desconcentração.
Quanto mais desconcentrado, menos descentralizado.
Atuação
Atividades típicas: são as básicas públicas, tipicamente praticadas pela administração. Em tese, elas podem ser descentralizadas, com limitações. Quem pode receber tais funções – fruto da descentralização – são as autarquias e as fundações. É na lei que cria o agente e descentraliza que estarão descritas as limitações dele.
Basicamente:
Serviços – autarquias
Educação e cultura – fundações
Campo empresarial – empresas públicas/sociedades de economia mista
Características comuns:
· Lei: surgimento através de uma – que pode ser criadora ou autorizadora. Quando a lei é autorizadora, é já na criação que surge a personalidade jurídica.
· Personalidade jurídica própria: pode contrair direitos e obrigações, e quem vai responder é o seu dirigente.
· Orçamento próprio (receitas e despesas): receberá também dotação, ou seja, dinheiro da entidade que a criou. Como tem orçamento próprio, vai gerir por sua conta.
· Patrimônio próprio
· Especialidade: sempre criada com uma função específica e limitada.
· Controle: não existe controle hierárquico na administração indireta (descentralização). Existe apenas o controle finalístico.
Autarquias
Conceito: é Pessoa Jurídica Própria – ou seja: pessoa jurídica que possui direitos e deveres, e no que tange a eles, é independente, separada. É do ramo de direito público, criada por lei, com independência administrativa, para o desenvolvimento de atividade pública originária de descentralização administrativa.
Características:
· Criação: é uma opção do chefe do executivo (que vai propor a descentralização). Depende de lei criadora. é a publicação da lei que cria a personalidade jurídica.
· Personalidade jurídica: ela tem personalidade jurídica de direito público – ou seja, vai se submeter ás regras específicas. Características adquiridas com a personalidade:
Patrimônio: tem patrimônio próprio, independente. É da autarquia a responsabilidade de cuidar e manter os seus bens.
Autonomia
Orçamento: a autarquia encaminha o seu orçamento ao órgão executivo criador e responsável, para acompanhamento.
Contratos: obrigada a fazer licitação.
Agentes: tem que haver a formalidade para estabelecer quem é o responsável – por nomeação. O nomeado vai responder perante o Tribunal de Contas da União (TCU). Está sujeito a mandado de segurança e a ação civil pública. Pode haver a assunção de cargos por meio de concurso ou em comissão, mas isso deve estar estabelecido na constituição (que tipos de cargos terá a autarquia).
· Funções típicas: são as funções próprias do Estado, como saúde, educação, poder de polícia, etc. A entidade que exerce função típica pode também desenvolver função atípica, mas o contrário não é possível.
· Controle: controle finalístico. Não há controle hierárquico. É observado se está sendo cumprida a finalidade, “não importando o meio”. A finalidade é que deve ser respeitada – mas não devem ser praticadas ilegalidades. Se não estiver cumprindo a finalidade ou haja irregularidades, devem ser utilizados os meios administrativos pertinentes e necessários para resolução do problema.
· Privilégios: são detentoras dos mesmos privilégios de suas entidades criadoras. Ex: IRRF, privilégios processuais e tributários; o patrimônio, por ser atingido pela característica dos bens públicos, são impenhoráveis também.
Autarquias em regime especial
Todas as características das demais autarquias se aplicam a esta.
O regime especial caracteriza-se por privilégios específicos – em relação à administração das demais autarquias. Vejamos:
· Autonomia maior: por exemplo – podem estabelecer na sua fundação que os dirigentes serão eleitos e terão mandatos (diferentemente das autarquias comuns, que se pode escolher quem quiser para ser dirigente). A respeito da exoneração: nas autarquias comuns, podem ser exonerados (os dirigentes e funcionários) a qualquer tempo; já nas de regime especial, se houver alguma irregularidade, pode exonerar, mas somente via processo administrativo. A lei de criação é que vai estabelecer tais características.
· Poder normativo: dentro da sua área de atuação, podem editar normas. Ex: as agências reguladoras (ANEEL, ANATEL, ANS, etc). Este poder normativo será sempre limitado ao texto legal – deve haver lei trazendo os limites. O exercício de poder normativo por qualquer outra estrutura estatal, além do Poder Legislativo, pressupõe autorização legal. As agências têm a prerrogativa de buscar suas próprias receitas (cobram das empresas fiscalizadas).
